Los derechos indígenas en las constituciones latinoamericanas

Ana Irene Méndez*

* LUZ, profesora del programa de doctorado de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas. aimendez65@cantv.net 

Resumen

En este trabajo se intenta comparar las constituciones de los dieciséis países latinoamericanos que comprenden naciones indígenas. Se examina si esos textos constitucionales consideran los derechos culturales, económicos, sociales y políticos de sus poblaciones indígenas, como reconocimiento por parte de los Estados de su composición multiétnica y pluricultural. La omisión, la inclusión y la amplitud de tales derechos son considerados indicadores del grado de calidad de la democracia de un país, al menos en lo que al texto constitucional se refiere, pues una voluntad real de democratización hace necesaria la institucionalización de los recursos normativos y administrativos requeridos para que se cumpla el mandato constitucional. Una de las conclusiones es que, de todas las constituciones examinadas es la Constitución venezolana de 1999 la que más amplios y diversos derechos reconoce a su población indígena.

Palabras clave: Constituciones latinoamericanas, exclusión, derechos indígenas.

Indigenous Rights in Latin American Constitutions

Abstract

This paper compares the constitutions of sixteen Latin American countries that have indigenous populations. Those constitutional texts are examined to consider the cultural, economic, social and political rights of their indigenous populations as recognition by the States of their multiethnic and multicultural composition. The omission, inclusion and the breadth of such rights are considered indicators of the degree of the quality of a country’s democracy, at least in terms of the constitutional text, because a real will for democratization needs institutionalization of the normative and administrative resources required to fulfill the constitutional mandate. One conclusion is that, of all the constitutions analyzed, the 1999 Venezuelan Constitution recognizes the widest and most diverse rights for its indigenous populations.

Key words: Latin American constitutions, exclusion, indigenous rights.

Recibido: 27-11-07 ~ ~ ~ Aceptado: 30-07-08

1. Introducción

Las luchas de las poblaciones indígenas latinoamericanas han ido adquiriendo importancia en proporciones tales que merecen la atención de los medios de comunicación. En las dos últimas décadas, noticias recurrentes han informado de luchas, protestas y levantamientos indígenas en Ecuador, Bolivia, México y Chile.

En junio de 1990, en Ecuador hubo un levantamiento indígena, el ‘Inti Raymi’, calificado de hito histórico. El Segundo Congreso de la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador¹ (Conaie) produjo un documento donde “se expone explícitamente la búsqueda del reconocimiento de sus derechos culturales, así como la demanda de que se defina el Ecuador como un país plurinacional” (Macas, citado por Botero (1998: 57, nota 3). La dolarización de la economía como parte del plan neoliberal del gobierno del Ecuador desencadenó las protestas organizadas por la Conaie con apoyo militar en enero de este 2000. Los indígenas lograron la renuncia del presidente Jamil Mahuad. Fue la intervención de los militares la que concretó el derrocamiento de Mahuad, pero dejó a los indígenas sin representatividad en el gobierno de Gustavo Noboa. Las protestas continuaron ante la decisión del gobierno de Noboa de seguir adelante con el plan de dolarización.

En México, el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) se sublevó en Chiapas en 1994, y fue seguido por otros grupos armados de los estados de Oaxaca y Guerrero, en nombre de más de 10 millones de miembros de sus marginadas comunidades. Con la sublevación de Chiapas, por primera vez la problemática de los pueblos indígenas es planteada como lo que realmente es: “un problema que deriva de un modelo de Estado y de nación equivocado, que ha excluido históricamente a los pueblos indígenas, a los habitantes originarios” (Olguín, 1998: 99). Los insurgentes del sureste mexicano combinan la afirmación de un ideal democrático comunitario, una demanda de apertura del sistema político y un llamado a la recomposición de la nación (Olguín, 1998).

El mapa de la pobreza en Bolivia indica que el 80% de sus hogares vive en condiciones paupérrimas (Orellana, 1998: 106-107, notas 6 y 13)². En las zonas rurales como Potosí, la pobreza se extiende al 94% de los hogares. La situación de la población indígena es crítica: 60% de los hogares vive en la indigencia y 12,4% en una absoluta marginalidad. En diciembre de 1996, fuerzas combinadas del Ejército y la Policía bolivianos reprimieron a trabajadores de las minas auríferas de Amayapampa y Capasirca, al norte del Departamento de Potosí. Indígenas laymes, juk’umanis y campesinos chayantaqas habían tomado ambos yacimientos, pertenecientes a una transnacional norteamericana. El hecho sería recordado como la ‘Masacre de Navidad’ (Orellana, 1998: 104-105). En la primera semana de abril de 2000, indígenas y campesinos bolivianos encabezaron protestas por el aumento del 20% en la tarifa del agua y por controles en el uso de pozos de agua. En respuesta, el gobierno de Hugo Bánzer decretó el estado de sitio. Más de 10.000 campesinos llegaron a Cochabamba para sumarse a las protestas, a las que se unieron estudiantes y trabajadores urbanos en una huelga general contra el estado de sitio³.

Los indígenas no siempre acuden a la violencia en la lucha por sus derechos. También utilizan los mecanismos normativos a su alcance para lograr sus objetivos. En Argentina, un juez de la ciudad Río Gallegos decidió el 6 de abril de 2000 que los indios tehuelches, que hacía cinco años fueron forzados a abandonar sus tierras y su economía de subsistencia, podían volver a su estilo de vida ancestral en la desértica región de Patagonia. Ganaderos y granjeros habían denunciado a los indígenas por usurpación de territorio en 1986. Por más de una década los tehuelches intentaron conseguir documentos oficiales para la tierra, pero el gobierno no respondió. El abogado que representó gratuitamente a los tehuelches durante los últimos cuatro años de ese proceso, dijo que la decisión fue “un hito para los derechos mundiales de propiedad de los indígenas”. Era la primera vez que se aplica en la provincia de Santa Cruz la reforma constitucional de 1994 que estableció ciertos derechos de propiedad para los indígenas. Esta decisión podría iniciar una ola de demandas territoriales indígenas en Argentina, estimó el abogado⁴.

En Chile las comunidades indígenas Mapuche-Pewenche han denunciado ante organismos y congresos internacionales el despojo de 26 mil hectáreas por empresas forestales y, más recientemente, las presiones y engaños a que han sido sometidas comunidades indígenas por funcionarios del gobierno chileno y de la Empresa Nacional de Electricidad (ENDESA) para que abandonen las tierras ancestrales para dar paso al proyecto de construcción de una central hidroeléctrica en el río Bio-Bio. El dirigente indígena R. Marhiquewun apunta: “Pueblos como el Mapuche que no están reconocidos constitucionalmente son técnicamente inexistentes”. En abril de 2008 una de las comunidades Mapuche-Pewenche se declararó en huelga de hambre por el avasallamiento e inundación de un cementerio indígena por la empresa española ENDESA, y por el saqueo de platería y joyas por arqueólogos autorizados por dicha empresa en complicidad con el gobierno de Ricardo Lagos⁵.

La constitución chilena no menciona a los pueblos indígenas que habitan en su territorio. La Ley Indígena que puso en ejecución el gobierno en septiembre de 1993 y cuyo Artículo 13 establece la protección de las tierras indígenas y las declara no enajenables ni embargables, es violada en estos casos de desalojo que se justifican con apoyo en la Ley de Seguridad⁶.

Por último, en Bolivia, Evo Morales, de origen aymara fue elegido presidente de la repùblica y asumió el mando en 2006 y desde entonces ha tenido que enfrentar arremetidas que desde la derecha pretende debilitar y derrocar su gobierno. En Ecuador, Rafael Correa fue elegido para la presidencia de la república con el apoyo mayoritario de la población indígena. El 15 de enero de 2007 Correa convocó a una constituyente y el 30 de septiembre siguiente el pueblo ecuatoriano votó para elegir sus 130 miembros. La misión de esa constituyente es transformar el marco institucional del estado y elaborar una nueva Constitución⁷.

2. La norma y su aplicación

El hecho de que la carta magna de un país incluya u omita el reconocimiento y garantía de los derechos culturales, económicos, sociales y políticos de los pueblos indígenas es un indicador de su nivel ético como sociedad democrática. Entendemos la ética como la define Camps (1992: 11, 24): “La ética es (...) filosofía práctica (...) la ética no es pensable sino como parte de un proceso democrático (...) Los contenidos de la justicia o de la ley moral han de ser el resultado de un procedimiento en el que todas las partes puedan expresarse libremente”. Sin embargo, una vez que el texto constitucional contempla tales derechos en diferentes grados de inclusión, la dificultad ética está más en la interpretación de la ley o del principio, que en la formulación de leyes y principios (Camps, 1988: 13-15). Se requiere entonces que el Estado institucionalice los medios para que se cumpla efectivamente la norma constitucional.

Una constitución es un conjunto de reglas fundamentales por las que se rige un Estado y que se convierte en la fuente primaria del ordenamiento jurídico (Molina y Delgado, 1998: 28). Incluye una serie de derechos fundamentales y garantías idóneas contra abusos por los titulares de los órganos del poder público (Bobbio, Matteucci y Pasquino, 1997: 323). A lo largo del siglo XX las luchas sociales hicieron que se incluyeran y ampliaran en las constituciones de la mayoría de los estados liberales los derechos económicos, civiles y políticos y las garantías de protección a las minorías. Bobbio, Matteucci y Pasquino (1997: 324) señalan tres funciones a la constitución: la propiamente constitutiva que atestigua ante la comunidad internacional el surgimiento de un nuevo estado; la de estabilización y racionalización de un determinado orden de poder; en algunos casos, la de legitimación de un nuevo titular del poder político; y por último, la función de propaganda y de educación política. Dentro de la función de estabilización y racionalización, dicen estos autores que, en forma contextual, a la constitución se le agregan múltiples garantías en defensa de la ideología dominante y de las instituciones constitucionales fundamentales. Puede afirmarse entonces que una constitución es la expresión institucionalizada de un discurso de poder y, como tal, revela la ideología de las elites dominantes en una sociedad y un momento histórico concretos.

3. Estado y derecho indígena

En este trabajo se analizan comparativamente –utilizando la metodología de análisis del discurso– las constituciones de los dieciséis países latinoamericanos en cuyo territorio habitan naciones indígenas para determinar la presencia o ausencia de disposiciones que garanticen a esa población el goce de los derechos de supervivencia y de preservación de su cultura.

Como puede observarse en la Tabla 1, que muestra la población estimada de cada uno de los países, en Bolivia, Guatemala y Perú la población indígena constituye mayoría, mientras que en Ecuador y México, uno de cada tres habitantes es indígena.

Tabla 1

Población indígena en  países de América Latina

Elaboración propia, fuentes: http://un.org

(Population Division and Statistics Division of the UN Secretariat)

http://www.public.iastate.edu/~rjsalvad/scmfaq/indpop.html, www/idbrank.html

http://www.britannica.com

El hecho de que la constitución de un Estado latinoamericano no considere los derechos de la los grupos indígenas que lo integran tiene dos fundamentos. El primero, de carácter histórico, está ligado a la herencia postcolonial de las creencias europeas acerca de la inferioridad de los pueblos indígenas que habitaban el territorio antes de la colonización de América (Kymlicka, 1996: 40). El segundo, de carácter ideológico-político, es la influencia de los modelos liberales de constituciones de países desarrollados sobre los que se basa la mayoría de las constituciones latinoamericanas. Es pertinente mencionar aquí dos concepciones diferentes del Estado democrático.

De acuerdo con la concepción liberal del Estado, el proceso democrático se efectúa en forma de compromisos entre intereses. Las reglas de formación de compromisos se establecen a través del derecho universal e igual del sufragio, a través de la composición representativa de los órganos parlamentarios y a través del modo de decisión. El eje del modelo liberal no es la autodeteminación de ciudadanos deliberantes, sino la normación de una sociedad económica en forma de Estado de derecho.

En cambio, según la concepción republicana del Estado, la concepción democrática de la voluntad se efectúa en la forma de un autoentendimiento ético-político. La deliberación habría de apoyarse en un consenso inculcado por la propia cultura en la que se ha crecido y se vive; esta precomprensión sociointegradora puede renovarse mediante el recuerdo ritualizado del acto de fundación de la república. El republicanismo pone en el centro el proceso de formación de la opinión y la voluntad políticas (Morales y Méndez, 2000: 11-12).

La garantía de derechos individuales y de los derechos humanos tan preciados por el liberalismo no resuelve problemas vinculados a las culturas autóctonas como los siguientes: ¿tienen los indígenas derecho a usar la lengua materna en sus relaciones con el Estado? ¿En qué lengua recibirán la educación financiada por el Estado? ¿Tienen derecho a la aplicación del derecho consuetudinario ancestral, a sus formas de organización social, a sus prácticas productivas, a la propiedad de las tierras que habitan? ¿Tienen voz en las instituciones de la democracia? Cuestiones éstas relacionadas con la defensa efectiva de sus derechos, con la conservación de su cultura, de su identidad y con su misma supervivencia, en el caso de los derechos a la propiedad o posesión de las tierras ancestrales, del aprovechamiento de los recursos naturales de sus hábitats y de sus prácticas productivas. El liberalismo rechaza la idea de una diferenciación permanente en los derechos o estatus de determinados grupos (Kymlicka, 1996: 17) algunos de los cuales constituyen minorías en los países industrializados.

En el caso de Latinoamérica, al igual que en el resto del continente, las políticas gubernamentales hacia los indígenas han comprendido el genocidio, la expulsión, la segregación y la asimilación (Kymlicka, 1996: 40). La única constante ha sido que los gobiernos nunca han “reconocido verdaderamente a los pueblos aborígenes como pueblos distintos, con culturas diferentes, aunque no inferiores, a la propia”⁸. Esas políticas obedecen, primero, precisamente, a esa diferencia; segundo –y más importante– a la protección de los intereses que han estado detrás del sistemático despojo de la tierra a que han sido sometidos los indígenas desde la conquista. No se trata de dar un trato preferente a los indígenas, sino de garantizar su existencia mediante normativas que protejan sus derechos frente a los grupos sociales económica y culturalmente dominantes.

Las naciones indígenas latinoamericanas aportan a sus países un valioso patrimonio cultural. Para mencionar sólo el aspecto lingüístico, según el Summer Institute of Linguistics⁹, en América Latina 33 millones de hablantes indígenas se expresan en 546 lenguas: 260 en Brasil, 69 en Colombia, 54 en México, 40 en Venezuela, 24 en Bolivia, 17 respectivamente en Paraguay y Guatemala, 16 en Argentina, 11 en Ecuador, 10 en Chile, 7 en Honduras, 6 respectivamente en Perú y Costa Rica, 4 en Panamá, 3 en Nicaragua y 2 en El Salvador. Otra fuente¹⁰ señala que la población indígena en Latinoamérica es de 49 millones. Las diferencias en las cifras poblacionales se explican porque algunos gobiernos latinoamericanos no registran en sus censos la etnia ni la lengua de sus habitantes. Son organismos internacionales de defensa de los derechos humanos e institutos de investigación de universidades norteamericanas y europeas los que recopilan información sobre datos demográficos y sociolinguísticos en el continente.

4. La exclusión como instrumento de exterminio

La exclusión es un proceso relacional definido por normas socialmente construidas que ordenan las relaciones sociales y vuelven los comportamientos previsibles, aunque esas normas estén o no formuladas de manera legal (Fleury, 1998: 79-80). Puede darse entonces de manera activa por prohibición y de manera pasiva por omisión. En el esquema de la globalización, la exclusión tiene tres dimensiones: cultural, tecno-económica, y socio-política. En su dimensión cultural, implica el establecimiento de una norma que bien prohíbe o impide, –incluso por omisión normativa– la inclusión de individuos, grupos y poblaciones de una comunidad socio-política. La exclusión cultural puede llevar al exterminio simbólico de grupos enteros de población (Fleury, 1998: 74-83). Solo en México han desaparecido en los últimos años o están en proceso de extinción 13 lenguas indígenas¹¹.

En su dimensión tecno-económica, la exclusión pone en peligro de extinción ecológica a los miserables del Sur, las naciones endeudadas, los pobres en todo sistema, las clases oprimidas, los campesinos, los inmigrantes, los marginales, los desempleados, las mujeres, los niños de la calle, las culturas originarias oprimidas por la modernidad, las razas no-blancas (Dussel, 1998: 7-8). La dimensión socio-política de la exclusión da por resultado la pérdida de modos de vida propios, la desintegración social o es causa de profundos conflictos como los que hemos señalado en la introducción de este trabajo.

4.1. La dimensión cultural de la exclusión

Kymlicka (1996: 129) –un autor que propone una teoría liberal de los derechos de las minorías– afirma que la identidad cultural proporciona “un anclaje para la autoidentificación y la seguridad de una pertenencia estable sin tener que realizar ningún esfuerzo”. Pero también está vinculado con la estima que merece su grupo nacional. “Si una cultura no goza del respeto general, entonces la dignidad y el respeto a sí mismos de sus miembros también están amenazadas”. La cultura proporciona lo que Habermas (1989: 96-97) denomina imágenes del mundo, que “no sólo juegan un papel determinante en los procesos de entendimiento, sino también en la socialización de los individuos. Las imágenes del mundo cumplen la función de conformar y asegurar la identidad proveyendo a los individuos de un núcleo de conceptos y suposiciones básicos que no pueden revisarse sin afectar la identidad tanto de los individuos como de los grupos sociales”. Fornet-Betancourt (1998: 59) llama a un diálogo intercultural como un proyecto para la reestructuración de las relaciones y sus culturas y opta por la universalización de la co-autonomía y la co-soberanía como modos de vida.

Fornet-Betantancourt (1998: 54) señala además que “El respeto y reconocimiento de las culturas tienen que ser vistos (...) como una exigencia ética que apunta, en última instancia, a fundar realmente las condiciones prácticas para que los sujetos de cualquier universo cultural puedan apropiarse, sin consecuencias discriminatorias, las ‘reservas’ de su tradición de origen como punto de apoyo para su propia identidad personal; entendida ésta como un permanente proceso de liberación que requiere una tarea de constante discernimiento en el interior mismo del universo cultural con que se identifica cada persona”¹². Cuando un Estado establece normativas o condiciones orientadas a acelerar la asimilación de sus grupos indígenas a la cultura dominante les está negando a éstos no sólo el derecho a mantener su identidad y sentido de pertenencia como grupo sino el de transmitir su legado cultural. Ése es un proceso que lesiona la dignidad de esos grupos y les excluye de la posibilidad de perpetuación simbólica.

4.2. La dimensión tecno-económica de la exclusión

En lo tecno-económico los excluidos son los que se ubican en sectores económicamente débiles o al margen de la transformación tecnológica. Ningún análisis sociopolítico actual puede dejar por fuera las implicaciones del proceso de globalización que impulsa el modelo económico neoliberal. Si consideramos que un balance de los resultados de la gestión económica neoliberal en Latinoamérica (Boron, 1998: 180-181; Vilas, 1998: 118-122) apunta a un crecimiento de la desigualdad en la distribución del ingreso; que un ingente rezago social afecta al subcontinente: en la década de los ochenta casi todas las sociedades latinoamericanas habían retrocedido 20 años sus índices de bienestar (Labastida, 1992: 144). El resultado más aberrante es que “un tercio de la población latinoamericana está excluida del desarrollo y relegada a situación de pobreza” (Lechner, 1992: 84).

Según la conceptualización fundamental del liberalismo, cada persona vale en el mercado tanto cuanto vale su capacidad de oferta y demanda. Los excluidos son aquéllos cuya capacidad es nula o considerada de escaso valor en el mercado (Thai-Hop, 1994: 14-15).

La supervivencia de los miembros de las naciones indígenas está determinada por la posibilidad de la producción y reproducción de la vida misma vinculada a la identidad cultural, esto es, por la posesión de las tierras, por el derecho al aprovechamiento de los recursos naturales de esas tierras y por los conocimientos y prácticas productivas ancestrales. Además del despojo de tierras a que han sido sometidos por siglos y del saqueo de sus tesoros arqueológicos que forman parte de su memoria cultural, actualmente los indígenas se ven expuestos a la piratería por empresas que comercian con la biotecnología y que se apropian de los

conocimientos y técnicas ancestrales indígenas en los campos de la alimentación, la agricultura y la medicina. Cuando la constitución de un Estado que comprende naciones indígenas ignora o sólo reconoce derechos mínimos a los miembros de tales naciones, los excluye y, en el peor de los casos, los condena a su desaparición cultural o física. En relación con esto último, Dussel (1998: 5-7) propone un principio ético material universal de la vida: “El que actúa éticamente debe (como obligación) producir, reproducir y desarrollar autorresponsablemente la vida concreta de cada sujeto humano¹³.

4.3. La dimensión socio-política de la exclusión

La omisión constitucional de los derechos sociales y políticos solo viene a reforzar las desventajas derivadas de la ausencia de derechos en las dimensiones cultural y tecno-económica. La imposibilidad de preservar las formas de organización social, de representar y defender los derechos e intereses de sus comunidades ante las instituciones estatales y ante los grupos dominantes propugna la desintegración social o, en el mejor de los casos –desde el punto de vista indígena– el malestar, la protesta y el levantamiento de las comunidades relegadas, como ha venido ocurriendo en varios países latinoamericanos. Es de advertir que la inclusión en el texto constitucional de derechos y garantías para las naciones indígenas no es suficiente. De hecho, los imperativos de la realidad política latinoamericana, sus especificidades y sus urgencias deben impulsar a los representantes de una tradición del pensamiento político a mostrar mayor compromiso por explicar las dinámicas, interacciones y mediaciones a través de las cuales se deciden o no las políticas democráticas y a quiénes afectan (Morales y Méndez, 2000: 20). En el caso de Brasil, por ejemplo:

La transferencia de poderes federales a nivel estatal y local ha perjudicado a las tribus indias de la zona, ya que los colonos no indígenas constituyen la abrumadora mayoría a nivel estatal y local. Los gobernadores de los estados en los que habitan los indios de la cuenca amazónica favorecen el aumento de la colonización y el desarrollo, y se han opuesto rotundamente a los planes del gobierno federal para crear grandes reservas nativas. (...) en la actualidad el gobierno federal es incapaz de poner en vigor estas políticas, dada la amplia oposición a nivel local y regional (Kymlicka, 1996: 104).

La oposición política a la aplicación del texto constitucional por funcionarios regionales y locales puede dar por resultado, primero, que el gobierno federal busque formas de hacer cumplir la constitución; o segundo, que construya definiciones¹⁴ que desvirtúa la intención del legislador. Eso es lo el gobierno de Brasil hizo en este caso¹⁵.

Las naciones indígenas tienen el derecho de mantener sus culturas, sus identidades y sus modos de vida frente a la lógica del modelo neoliberal adoptado por los gobiernos del continente. Una lógica que no es la del “diálogo de las culturas sino esa otra lógica del modelo de una civilización reductora y niveladora de las diferencias que rige la configuración actual del planeta” (Fornet-Betancourt, 1998: 58).

Olguín (1988: 100-101) afirma que “El grado de civilización alcanzado por un Estado se relaciona con su capacidad de integrar armoniosamente diversas culturas, razas, lenguas o religiones. El moderno Estado democrático es plurinacional (...) No incluir a los pueblos indios en el debate de la nación y el Estado, mostrará cuán arcaicas y coloniales continúan siendo las visiones sobre el modelo de Estado y sociedad a la que se aspira”.

5. Criterios de análisis de los textos constitucionales

Para el análisis se utilizaron los textos de las constituciones vigentes en los dieciséis países de Latinoamérica que tienen poblaciones indígenas. En las Tablas 2a y 2b, se presentan los resultados del análisis del contenido de las constituciones. Los países aparecen ordenados según la proporción de la población indígena en orden descendente. Se agruparon los derechos y garantías en cinco categorías analíticas generales: los derechos culturales, los derechos económicos, los relativos a la autonomía de los pueblos indígenas, los derechos sociales y los derechos políticos. Dentro de cada una estas categorías se ordenaron las variables de forma ascendente según el grado de compromiso normativo y político que representan.

Tabla 2a

Derechos y garantías reconocidos en las constituciones latinoamericanas a sus pueblos indígenas

Tabla 2b

No obstante que el texto constitucional es declarativo también constituye la formulación del deber ser. Por lo tanto, el verbo utilizado en el texto es un elemento vinculante porque, en casos de diferencias de criterios en la aplicación de normativas, siempre se recurre en última instancia al texto constitucional. De allí que, de acuerdo con la metodología del análisis del discurso, consideremos que el grado de compromiso se mide por el verbo utilizado en el texto constitucional.

Se observó que en algunas variables el texto es meramente declarativo, mientras que en otras se pone en evidencia voluntad política del constituyente de sentar los fundamentos para proteger realmente los derechos de las naciones indígenas. Por ejemplo, en los derechos culturales una cosa es declararse estado pluricultural y multiétnico, proteger derechos culturales en términos genéricos, considerar las lenguas indígenas como patrimonio cultural u objeto de estudio y otra es reconocer el uso de las lenguas por las comunidades.

Un paso más adelante es declarar las lenguas indígenas como lenguas oficiales y establecer la educación bilingüe, aunque haya gradaciones dentro de cada variable según el verbo utilizado, como por ejemplo, el uso de verbos como fomentar, garantizar, promover, proteger, reconocer, impartir con preferencia, tomar en cuenta, prohibir o conceder en usufructo exclusivo, reflejan esas gradaciones. Por esa razón en el análisis se atendió a los verbos utilizados para enunciar los derechos. Cuando no se utilizan ninguno de estos verbos consideramos que el texto simplemente declara. Cada uno de los verbos anteriores corresponde a un código que se indica en el cuadro. Cuando aparecen dos numerales de código, como por ejemplo P y M en la columna de ‘Uso de lenguas por comunidades’ en México, significa que el texto de la constitución de este país contempla proteger y promover el uso de las lenguas autóctonas por los indígenas. En los casos de numerales de observaciones, como por ejemplo D³ en la columna “Representación ante el Gobierno” en Ecuador indica las condiciones expresas que establece la constitución de ese Estado para esa representación.

6. Los derechos y garantías reconocidos

Los resultados del análisis muestran que no hay una correlación entre la proporción de la población indígena y el grado de protección a los derechos colectivos que conceden las constituciones de los países latinoamericanos a esa población. Las de El Salvador y Honduras son las constituciones que contemplan menos disposiciones hacia los pueblos indígenas: en el primero la lengua indígena es declarada patrimonio cultural y objeto de estudio, mientras en el segundo se declara proteger los derechos culturales sin disposición específica que los garantice. Chile no menciona a su población indígena en el texto constitucional.

6.1. Derechos culturales

De entre todos los derechos, los culturales son los que reciben mayor reconocimiento por los países latinoamericanos: en esta categoría aparecen en la Tabla 2 registrados los derechos con diferentes grados de amplitud. Seis países se declaran o reconocen, bien en el preámbulo o en alguno de los artículos constitucionales, como estados pluriculturales y multiétnicos; éstos son Perú, Guatemala, Ecuador, México, Venezuela y Paraguay. De esos seis estados, tres reconocen, protegen o promueven los derechos culturales en términos genéricos: Guatemala, México y Paraguay. A esta última categoría se agregan Bolivia, Honduras y Nicaragua.

Nueve países reconocen, protegen o garantizan la identidad étnico-cultural indígena: Bolivia, Perú, Guatemala, Panamá, Nicaragua, Venezuela, Paraguay, Argentina y Brasil, pero sólo tres (Perú, Venezuela y Paraguay) declaran oficiales las lenguas indígenas y prevén la educación bilingüe para las comunidades indígenas. Esta última previsión también la contienen las cartas magnas de Ecuador, Argentina, Guatemala y Panamá; los dos últimos países lo hacen con matices: Guatemala indica que se impartirá educación bilingüe preferentemente, lo que deja al arbitrio administrativo la decisión final; Panamá, sólo contempla programas de alfabetización bilingüe lo cual en la práctica favorece más a la asimilación de las culturas indígenas a la cultura dominante que a la protección de aquéllas.

Con relación al uso de la lengua como parte de los derechos culturales, dice Monsonyi (1988: 83-88) que “resulta imposible imaginar una política democrática dirigida hacia los pueblos originarios sin marcar con mucha fuerza los aspectos lingüísticos”. En cuanto a la educación bilingüe señala que, no obstante en varios países es “una conquista notable del movimiento indígena y sus numerosos aliados, (...) mucho de lo que se afirma en documentos y papeles de trabajo tiene escasa correspondencia con la realidad (...) predomina una educación de tipo urbano y occidentalizante, con mínima presencia de la lengua nativa”.

6.2. Derechos económicos

La categoría de derechos económicos comprende ocho variables que, en orden ascendente de importancia son: derechos económicos en términos genéricos, uso/tenencia de la tierra, posesión inalienable de la tierra, inalienable propiedad colectiva o comunal de la tierra, aprovechamiento de los recursos naturales, prácticas productivas propias, propiedad intelectual colectiva de tecnologías propias, y prohibición de registro de patentes de recursos genéticos y conocimientos ancestrales de los indígenas.

Tres países (Bolivia, Venezuela y Paraguay) reconocen, protegen o declaran derechos económicos indígenas en términos genéricos. Bolivia, Guatemala y México garantizan o protegen el uso y tenencia de la tierra. Brasil reconoce y protege la posesión inalienable de la tierra por las comunidades indígenas. Perú, Panamá, Nicaragua, Venezuela, Paraguay, Colombia, y Argentina garantizan, reconocen o simplemente declaran el derecho a la inalienable propiedad colectiva de las tierras indígenas. Nicaragua, Colombia, Argentina y Brasil reconocen, garantizan, aseguran el aprovechamiento de los recursos naturales de sus tierras por los indígenas. Venezuela reconoce los derechos originarios de la tierra y declara la inalienable propiedad comunal de los territorios que serán demarcadas por el Estado con la participación de las comunidades. Es el único Estado que reconoce a sus indígenas el derecho a mantener y promover sus propias prácticas productivas (Art. 123), que garantiza y protege la propiedad intelectual colectiva de los conocimientos, tecnologías e innovaciones y prohibe el registro de patentes sobre los recursos genéticos y los conocimientos ancestrales (Art. 124).

La constitución boliviana garantiza el uso de los recursos naturales de las tierras comunitarias indígenas (Art. 171), pero no especifica nada en cuanto a la propiedad, posesión o tenencia de la tierra. Paraguay garantiza la inalienable propiedad de las tierras a sus indígenas (Art. 64). Otros países cuya constitución incluye el derecho de los indígenas a la propiedad inalienable de la tierra son Perú, Panamá, Nicaragua, Colombia y Argentina. La constitución de Brasil (Art. 231) reconoce y protege la posesión inalienable de las tierras tradicionalmente ocupadas por los indios, pero, como hemos señalado arriba, en la práctica “las tierras codiciadas quedan libres”. En cuanto al usufructo de los recursos naturales de territorios indígenas por entes distintos a las comunidades indígenas, la constitución venezolana reserva al Estado ese privilegio, previa información y consulta a las comunidades indígenas respectivas (Art. 120). El Estado brasileño concede el usufructo exclusivo de las riquezas del suelo, de los ríos y de los lagos existentes en las tierras tradicionalmente por los indios (aparte 2º del Art. 231); pero de manera contradictoria en el aparte 3º del mismo artículo prevé el aprovechamiento de los recursos hidráulicos y mineros en tierras de los indios con la autorización legislativa y oídas las comunidades afectadas y asegurando la participación de éstas en los beneficios. Por último vale la pena destacar que las constituciones de El Salvador y Honduras, países de alta vocación agrícola, no conceden ningún derecho económico especial a sus indígenas.

6.3. Derechos sociales

Bajo esta categoría la Tabla 2 muestra doce entradas distribuidas en cuatro variables: derechos sociales en términos genéricos, uso de la medicina tradicional indígena, organización social propia y prohibición de traslado o establecimiento de condiciones de traslado de las comunidades indígenas de sus tierras comunales. La constitución de Bolivia reconoce y protege los derechos sociales de los indígenas en términos genéricos. Las de Perú, Nicaragua, Guatemala, Venezuela, Brasil, México y Paraguay contemplan en diferentes grados el derecho de las comunidades indígenas a su organización propia: los dos primeros simplemente lo declaran; los tres siguientes los reconocen –no vemos diferencia entre declarar y reconocer. En el caso de, México los protege y promueve mientras Paraguay los garantiza: el uso de los verbos proteger, promover y garantizar remite a la protección del Estado frente a terceros. Sólo el Estado venezolano reconoce a los indígenas el uso de su medicina tradicional “y las terapias complementarias” (Art. 122). En lo referente al traslado, Paraguay y Brasil prohíben el traslado de los indígenas de sus territorios, con una excepción en el caso brasileño: lo permite mediante referendo legislativo por causa de catástrofe o epidemia. La constitución guatemalteca prevé protección para los trabajadores indígenas que deban trasladarse fuera de sus comunidades en actividades laborales (Art. 69).

6.4. Autonomía

En esta categoría de análisis se incluyen dos variables: el otorgamiento de personalidad jurídica a las asociaciones y sindicatos de comunidades indígenas y el derecho a aplicar el derecho consuetudinario indígena. El primero no tendría sentido sino en conjunción con derechos económicos y políticos. Tres países: Bolivia, Perú y Argentina reconocen la personalidad jurídica a las comunidades indígenas. Los dos primeros reconocen no sólo el derecho a la aplicación de sus normas propias en la resolución de conflictos, sino otros derechos económicos y el caso de Perú también derechos políticos, como veremos más adelante. Venezuela, Paraguay y Colombia también enuncian el derecho de las comunidades indígenas a aplicar sus normas consuetudinarias para la regulación de las relaciones al interior de las mismas. En México, el Artículo 4º de la constitución señala que “En los juicios y procedimientos agrarios en que aquéllos sean parte, se tomarán en cuenta sus prácticas y costumbres jurídicas en los términos que establezca la ley”.

6.5. Derechos políticos

En esta categoría se agrupan siete variables (derecho a actuar en defensa de sus derechos e intereses, representación ante el gobierno, funciones administrativas en sus territorios, autogobierno en el ámbito local, participación en la delimitación de tierras indígenas, representación en Tribunal Constitucional y representación en órganos deliberantes en el ámbito nacional, regional o local) que registran diecisiete entradas. De los dieciséis países analizados, sólo ocho conceden algún tipo de derecho político a sus indígenas. Guatemala declara el derecho de sus indígenas a ejercer funciones administrativas y de autogobierno en sus territorios. Ecuador contempla la participación de miembros de las comunidades indígenas como parte de una terna junto con miembros de centrales trabajadoras y campesinas para designación por el Congreso Nacional de un vocal entre los ocho que integran el Tribunal Constitucional (Art. 174). Nicaragua garantiza a las comunidades indígenas de la Costa Atlántica la libre elección de sus autoridades y representantes (Art. 180) y su régimen de autogobierno (Art. 181).

La constitución venezolana de 1999 otorga a los indígenas derechos de representación ante el gobierno, funciones de administración y autogobierno en sus territorios, participación en la delimitación de sus territorios y representación en los órganos deliberantes en el ámbito local, regional y nacional; la paraguaya reconoce el derecho al autogobierno; la colombiana prevé la representación de las comunidades indígenas ante el gobierno, funciones de administración y autogobierno en sus territorios y participación en la delimitación de los territorios indígenas. Argentina asegura la participación de los indígenas en defensa de sus intereses. Brasil declara que los indios tienen derecho a actuar en defensa de sus derechos e intereses interviniendo el ministerio público en todos los actos del proceso (Art. 232).

Por último debe notarse que en la constitución argentina es en el Artículo 75, que trata de las funciones y atribuciones del Congreso, donde se hace mención de los derechos indígenas. El constituyente argentino delega en el Congreso el reconocimiento y garantía de los derechos a que hemos mención en al análisis.

7. Conclusiones

Los dieciséis estados latinoamericanos que tienen poblaciones indígenas, con la excepción de Chile, contemplan algún tipo de protección constitucional especial a sus poblaciones indígenas. Todos, excepto Chile y Colombia, reconocen derechos culturales a las etnias indígenas. Cinco países (Bolivia, Perú, Venezuela, Paraguay y Colombia) reconocen derechos de autonomía a sus comunidades indígenas. Ecuador, El Salvador, Honduras y Costa Rica no otorgan derechos económicos especiales a sus indígenas y, junto con Panamá y Colombia, tampoco prevén para ellos derechos sociales especiales. Bolivia, Guatemala, México, El Salvador, Honduras y Costa Rica no reconocen derechos políticos especiales para sus poblaciones indígenas.

Cabe destacar que dentro de los derechos económicos, en todos los casos, si bien se reconoce, garantiza, o se declara el derecho a la posesión de la tierra por las comunidades indígenas, en el mismo texto consta la intervención del Estado que mide las extensiones a asignar. Independientemente de que se agregue al texto constitucional que esa medición se hará con la participación de las comunidades indígenas, la materialización de ese derecho queda sujeta a las leyes, a la reglamentación que defina claramente los conceptos, al arbitrio del funcionario que la aplique o a la intervención de los poderes locales. A este aspecto nos referimos al hablar de la dimensión sociopolítica de la exclusión y señalamos como en Brasil los gobernadores de los estados amazónicos favorecen la colonización y la explotación de los recursos en detrimento de los derechos declarados en la constitución para protección de los indígenas.

La constitución de Venezuela de 1999 constituye un avance importante en los derechos de las naciones indígenas. Y es un avance extraordinario con respecto a la constitución venezolana de 1961, la cual sólo incluía un artículo, el 77, cuyo texto, de clara intención asimiladora, decía: “El Estado propenderá a mejorar las condiciones de vida de la población campesina. La ley establecerá el régimen de excepción que requiera la protección de las comunidades de indígenas y su incorporación progresiva a la vida de la Nación”. La nueva constitución venezolana de 1999 reconoce y garantiza más derechos a sus indígenas que cualquier otro Estado latinoamericano como son los derechos de los indígenas a mantener y desarrollar su cosmovisión, valores, espiritualidad y lugares sagrados y de culto (Art. 121); la práctica de su medicina tradicional y terapias complementarias (Art. 122) y sus propias prácticas económicas y productivas basadas en sus valores comunitarios ancestrales (Art. 123). Introduce además novísimos conceptos que actualmente se debaten en organismos internacionales como son el de la propiedad intelectual colectiva de las tecnologías indígenas y la prohibición de registro de patentes de recursos genéticos y conocimientos ancestrales (Art. 124).

Este análisis revela un panorama variopinto de los derechos de las poblaciones indígenas en las constituciones latinoamericanas. En algunas de ellas, si bien las etnias indígenas constituyen mayoría –como en Bolivia y Guatemala, en México que hacen una tercera parte de la población total– no se le reconoce ningún derecho políticos a las poblaciones indígenas no obstante el hecho reconocido de sus características sociopolíticias ancestrales. Esto pone en evidencia la voluntad de las elites políticas de esos países de mantener en la exclusión a sus poblaciones indígenas.

El hecho de que se reconozcan a los indígenas derechos culturales es obviamente insuficiente, aunque el futuro de América Latina, en sus relaciones de toda índole con las demás regiones del mundo, dependa precisamente de la posibilidad de autoafirmación de su identidad cultural. El considerar la educación bilingüe como un derecho, independientemente de que abarque o no al menos el nivel básico de educación, y al mismo tiempo no aceptar el uso oficial de las lenguas indígenas revela más una intención de asimilación a la cultura dominante que de preservación de las culturas indígenas.

Los Estados latinoamericanos serán más democráticos y más civilizados en la medida que fundamentados en un principio de justicia reconozcan los derechos culturales, económicos, sociales, y políticos a sus indígenas. En otras palabras, en la medida en que los reconozcan como ciudadanos de pleno derecho. Además, es con la posibilidad del ejercicio real de esos derechos que las poblaciones indígenas y los grupos excluidos del continente podrán construir la vida buena a que tienen derecho y, al hacerlo, contribuir al fortalecimiento del Estado. En eso y no en otra cosa consisten los derechos humanos.

Notas

1 La Conaie es una poderosa organización que en la década de los 90 realizó tres “levantamientos indígenas” contra los gobiernos, a los que culpan de no atender las necesidades de los indígenas, que suman alrededor del 35% de los 12 millones de habitantes en este país (El Nacional, sábado 15 de enero de 2000, A1).

2 La fuente original de las cifras es el Ministerio de Desarrollo Humano de Bolivia.

3 El Nacional, 9 de abril de 2000, Internacional y Diplomacia.

4 www.cnnenespanol.com/.

5 Disponible en: http://www.mapuche-nation.org/espanol/html/noticias/carta-80.htm, consultado 23/07/08.

6 Página Mapuche-Rehue Foundation www.xs4all.nl, consultada 20/11/07.

7 http://asambleaecuador.org, consultada 20/11/07.

8 Turpel, M.E. (1989-1990), “Aboriginal Peoples and the Canadian Charter: Interpretive Monopolies, Cultural Differences”, Canadian Human Rights Year Book, 6: 3-45, citado por Kymlicka.

9 Summer Institute of Linguistics: www.sil.org. Esta institución no ha actualizado los datos sobre Latinoamérica desde 1999.

10 http://www.public.iastate.edu/~rjsalvad/scmfaq/indpop.html, consultado 19/11/07.

11 http://www.public.iastate.edu/~rjsalvad/scmfaq/indpop.html, consultado 20/11/07.

12 Cursivas del autor.

13 Subrayado del autor.

14 Bien lo dice Foucault (1980: 11). “En toda sociedad la producción del discurso está a la vez controlada, seleccionada y redistribuida por un cierto número de procedimientos que tienen por función conjurar los poderes y peligros, dominar el acontecimiento aleatorio y esquivar su pesada y temible materialidad”.

15 Manuela Da Cunha, 1992, citada por Kymlicka, 1996: 148.

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